NOAH's høringssvar vedr. EUs direktivforslag om inkludering af luftfartsaktiviteter i EU's kvotehandelssystem

5. februar 2007

NOAH hilser ethvert forsøg på at regulere luftfartens klimapåvirkning velkommen – også dette. Desværre demonstrerer EU-kommissionen med forslaget en uvilge til at gøre noget seriøst ved EU's p.t. hurtigst voksende kilde til drivhuseffekten - luftfarten. Med forslaget bliver der fastsat et loft for luftfartens CO2-udslip, men Kommissionen inddrager ikke i tilstrækkelig grad den samlede klimapåvirkning fra fly i direktivforslaget. Dermed legitimerer Kommission en fortsat kraftig vækst i drivhuseffekten fra europæisk luftfart, og forslaget ser bort fra de langsigtede perspektiver ved, at luftfarten udgør en større og større del af EU's samlede klimapåvirkning.

Direktivforslaget vælger stort set hele vejen igennem de slappeste af de forslag og løsninger, som er undersøgt ifm. kommissionens forarbejde til direktivforslaget [1]. Luftfartsindustrien har fået deres vilje, mens f.eks. Parlamentets og NGO'ernes holdning er blevet tilsidesat. Desuden konkluderer konsekvensanalysen gang på gang, at ordningen kun vil have meget lille økonomisk betydning for luftfarten, turisme, yderkantsområder osv. I denne forbindelse er det tankevækkende, at direktivforslaget økonomisk set betyder langt mindre, end den danske passagerafgift, der netop er blevet fjernet. Det er også tankevækkende, at de forventede kvotepriser kun vil udgøre 7-35 % af den stigning i brændstofpriserne vi f.eks. så i 2005, og hvor den internationale flytrafik, trods prisstigningerne på brændstof, oplevede betydelig vækst. Luftfartsektorens inkludering i EU ETS vil med andre ord ikke få nævneværdig betydning for antallet af flyrejser og dermed miljøbelastningen. Alt i alt er der gode argumenter for at stramme direktivforslaget kraftigt op.

Med hensyn til forsigtighedsprincippet er det ikke nok at hævde, at man tager det i betragtning. Kommissionen bør også sætte handling bag. I kommissionens tolkning af forsigtighedsprincippet er miljømæssige såvel som økonomiske overvejelser traditionelt blevet vægtet mod hinanden. Det er således bemærkelsesværdigt, at konsekvensanalysen konkluderer, at de samlede økonomiske fordele ved den forslåede ordning overstiger udgifterne [2]. Havde Kommissionen sat handling bag forsigtighedsprincippet, skulle direktivforslaget sikre en mærkbar reduktion i luftfartens samlede klimabelastning frem for at sikre luftfartsektoren en god forretning ved en utilstrækkelig indsats.

Det er et generelt problem ved konsekvensanalysen, at den ikke vurderer, hvad implementeringen af direktivforslaget vil betyde for den teknologiske udvikling i luftfartsbranchen. I 1997 udgav OECD en undersøgelse, der konkluderede, at efterspørgslen på flytransport kun påvirkes lidt af ændringer i brændstofpriser, men at energiforbedringer i luftfartsbranchen er stærkt afhængig af brændstofpriserne [3]. De nuværende passagerfly er ikke mere brændstofeffektive, end dem der fløj for et halvt århundrede siden. Samtidigt medfører de nuværende jetfly større klimapåvirkning end flyene fra 50'erne, fordi datidens fly fløj langt lavere og langsommere. Der er således god grobund for teknologiske forbedringer, der kan mindske flyenes klimapåvirkning, hvis forureningsudgifterne stiger for luftfartsselskaberne.
 
Kommissionen mener, at siden luftfarten er vokset betydeligt siden 1990, er det ikke rimeligt at pålægge den det samme emissionsmål, som de nuværende sektorer i EU ETS er blevet pålagt. NOAH mener, at en sektor der udviser så store vækstrater som luftfartsektoren, bør pålægges kraftigere emissionsmål. Det forslåede loft for luftfartens CO2-udslip er 90 % over 1990-niveauet. Andre sektorer i EU ETS skal reducere deres udslip med 8 % ift. 1990-niveauet. NOAH mener, at luftfarten som minimum også bør derned.

Endvidere bør regulering af luftfartens klimapåvirkning ses i et længere tidsperspektiv. Det er nemlig vigtigt at erkende, at hvis flytrafikken får lov til at vokse som forudset – med eller uden den forslåede ordning – vil den æde en større og større andel af den samlede klima-kage i takt med at denne løbende vil bliver mindre og mindre, jf. f.eks. regeringens langsigtede klimamålsætning, og således parasitere mere og mere på de øvrige sektorer i EU ETS. Med den forslåede ordning vil vi således om nogle år stå med et stort uløst problem, idet vi har tilladt en kraftig vækst i flytrafikken uden samtidig at udvikle tilstrækkeligt med energieffektive alternative transportformer, og uden at udvikle økonomiske, institutionelle og sociale strukturer, der ikke er så afhængige af hurtig transport. Derfor er det ud fra en langsigtet synsvinkel vigtigt, allerede nu at lave indgreb der absolut set vil mindske flytrafikken. Det vil samtidigt gøre det mere attraktivt at investere i energieffektive alternative transportformer.

Kommissionen vurderer, at det økonomisk set er mere effektivt at inddrage luftfarten i EU ETS, end at etablere et separat lukket system der kun gælder luftfartssektoren. Argumentet er, at de marginale omkostninger til at reducere CO2-udslippet er højere i luftfartsbranchen, end blandt de sektorer der allerede er i EU ETS. Det er givetvis rigtigt ud fra en forudsætning om, at det blot handler om at reducere CO2-udslippet. Men udgangspunktet for ordningen er klimaændringerne, og luftfarten som helhed forårsager en klimapåvirkning, som måske er 5 gange højere [4], end selve CO2-udslippet giver anledning til. I et lukket system vil kvoterne være betydeligt dyrere end i EU ETS, men da der næppe er sammenhæng mellem prisudviklingen af kvoter i de to systemer, kan det ikke udelukkes, at de marginale udgifter til at reducere klimabelastningen vil være lavere i luftfartssektoren end andre sektorer, hvis luftfarten forårsager 5 gange større klimabelastning end selve CO2-effekten. Vi er udmærket klar over, at det p.t. er politisk utænkeligt, at pålægge luftfarten at købe 5 gange flere kvoter end det faktiske CO2-udslip, da den videnskabelige usikkerhed er stor. Bl.a. derfor er den bedste løsning et separat lukket kvotehandelssystem, der kun gælder luftfarten. I øvrigt har et stort flertal i Parlamentet foreslået et separat lukket system, så tanken er realpolitisk plausibel, og Danmark bør arbejde for et separat lukket system.

At et separat lukket kvotesystem er en bedre løsning end EU ETS, hænger også sammen med, at det er vigtigt at se klimaregulering i et sektorstrategisk perspektiv. Luftfarten konkurrerer stort set ikke med de sektorer, der i dag er i EU ETS. Og der er stort set ikke konkurrence mellem de flyruter, der bliver indbefattet af den nye EU-ordning, og de ruter, der ikke bliver indbefattet af ordningen. En russer vælger nemlig ikke at flyve til Kina i stedet, hvis han har et ærinde i København, og bl.a. fordi brændstofudgifterne kun udgør en lille del af luftfartselskabernes samlede omkostninger, vil der ikke blive spekuleret nævneværdigt i mellemlandinger af passagerer og fragt umiddelbart uden for EU. Men i stedet for at konkurrere med andre sektorer og ruter konkurrerer luftfartselskaberne indbyrdes og med andre transportformer. Luftfart bør derfor i ses som en sektor med stor intern konkurrence og i sammenhæng med den øvrige trafiksektor, der reguleres med afgifter, frem for i sammenhæng med den øvrige industri, der reguleres via EU ETS.

Fokus på kun at reducere CO2-udslippet kan betyde negative afledte effekter (trade-off effects) fra andre kilder end CO2. Organisationen 'Transport and Environment' har dog påvist, at afledte effekter mht. NOx er begrænsed [5]. Vi kender ikke til studier om afledte effekter på dannelsen af kondensstriber og cirrus-skyer, udover diskussionerne i Aviation Working Group , men afledningen er givetvis begrænset. Det er således ikke rimeligt at bruge afledte effekter som argument for, at luftfarten ikke skal købe 2 til 5 gange flere kvoter end det deres faktiske CO2-udslip. Men vi er enige i, at kvotehandel ikke kan stå alene, og en kvotehandelsordning må følges op med supplerende regulering af drivhuspåvirkningen ifm. NOx-udslip og skydannelse for at imødegå de negative afledte effekter. Det er f.eks. vigtigt at imødegå uheldige afledte effekter ved alternative fremtidige flybrændstoffer med lavere CO2-indhold. Brændstof lavet fra naturgas [6] eller bioflybrændsel vil øjensynligt medføre betydeligt større skydannelse end traditionelle flybrændstoffer.

Under alle omstændigheder vil vi foreslå, at man udover det lovede supplerende forslag til at regulere NOx, også lover en supplerende regulering af klimapåvirkningen fra skyer dannet af fly. Vi vil endvidere opfordre til, at man indskriver i direktivet, at såfremt reguleringen af NOx og skyer dannet af fly ikke giver de ønskede resultater, vil man stramme op på reguleringen via CO2-kvoter.

NOAH mener, at auktionering er den bedste måde at fordele kvoterne, idet auktionering er mest effektiv og mest retfærdig. Uddeling af gratis kvoter med udgangspunkt i et benchmark-system (øjensynligt op til 97 % af alle kvoterne) som foreslået i forslaget, er ikke rimelig, bl.a. fordi kvoteomkostningerne blot vil svare til ca. 30 øre per liter brændstof [7], og fordi det forventes, at luftfartsselskaberne vil overføre de ekstra udgifter til kunderne, da alle selskaberne på en given rute bliver behandlet ens. I fordelingen af kvoter i EU ETS blev der desuden rapporteret om store utilsigtede (windfall) profitter til elektricitetsselskaberne, hvilket der også er risiko for ifm. tildelingen af kvoter til luftfartsselskaberne, hvis de uddeles gratis.

NOAH støtter ikke brugen af Joint Implementation og Clean Development Mechanisms. I særdeleshed vender vi os imod at bruge Joint Implementation og Clean Development Mechanisms til at legitimere væksten i flytrafikken i EU. Det vil blot øge uligheden mellem rige og fattiges klimabelastning, uden at der tages hånd om de strategiske og langsigtede løsningsmodeller. Desuden vil kvotepriserne falde betydeligt, hvis disse to mekanismer tillades, hvilket vil styrke væksten og betyde færre energieffektivitetsforbedringer i luftfarten, og det vil betyde færre investeringer i energirigtige tiltag i EU.
 
NOAH mener, at indtægterne fra auktionering af kvoterne skal bruges til at forbedre jernbanetransporten og andre lavenergi-transportformer, frem for, som forslaget lægger op til, at støtte klimarelaterede foranstaltninger i ulande. Begrundelsen herfor er, at det ikke er politisk rimeligt at koble indtægter ifm. et kraftigt stigende forbrug af luftfart i EU med støtte til ulande. EU bør give betydelig støtte til miljøforbedringer i ulande og til at hjælpe ulandene med at tilpasse sig klimaforandringerne, men denne støtte bør gives uafhængig af vores forbrug af luftfartstransport. Derimod er luftfarts- og jernbanetransport indbyrdes forbundet, og det er hensigtsmæssigt at forbinde regulering af luftfartens klimabelastning og støtte til jernbanedrift. NOAH er desuden skeptisk overfor at tilbageføre indtægterne til luftfartsbranchen i form af støtte til energi- og miljørelaterede udviklingsprojekter, da luftfartsbranchen i forvejen lever højt på meget lave afgifter. Krav er mere effektive, og det er en myte, at luftfartsbranchen mangler penge til teknologiforbedringer. Den har gennem mange år forsket i alskens isenkram, blot har viljen og incitamentet manglet til at rykke energieffektivitet højt op på dagsordenen.

Endeligt vil vi opfordre til at arbejde for moms på flybilletter og afgifter på flybrændstof i EU. Det vil, udover at give indtægter til staterne, betyde øget interesse i luftfartssektoren for at udvikle mere energieffektiv flytrafik og mere lige konkurrencebetingelser mellem transportformerne.

Med venlig hilsen,

NOAH's Bæredygtighedsgruppe